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山区基层检察院视角下的检察官员额制思考

信息来源:  加入时间:2015-08-20 15:29:22  点击:

蕉岭县人民检察院   张菊莉

 

  自十八大报告提出“进一步深化司法体制改革”以来,党的十八届三中全会对司法体制改革作出了全面部署,指明去地方化、去行政化的改革方向。2014 年,中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》对司法体制改革作了细化,提出将对法院、检察院的人员实行分类管理制度,建立法官、检察官员额制,把高素质人才充实到办案一线的政策导向。检察官员额制改革,触及大多数检察官的切身利益,被公认为是此轮司法体制改革中最艰巨的任务,对山区基层检察院而言更是如此。因此,笔者拟以山区基层检察院为视角,探讨检察官员额制的若干问题。

  一、检察官员额制改革的意义

  检察官员额制,是指将检察官按照一定比列纳入员额管理,集中行使检察权的制度。其中当有以下含义:一是根据所处区域经济社会发展水平的不同,以案件数量、人口数量结合管辖级别、编制数等为测算依据,科学合理确定各级检察机关员额;二是制定一系列的检察官遴选、人员分类管理、主任检察官办案责任制、检察官职业保障等制度来强化检察官员额制管理,强调检察官能进能出。

  (一)实行员额制,有利于提高检察机关公信力。当前,冤假错案、司法腐败事件时有发生,群众对司法不公深恶痛绝、对司法公信力日益关注,针对造成司法不公、司法公信力不足的体制性机制性原因,中央进行了“去地方化”“去行政化”的司法改革顶层设计。实行检察官员额制,让省一级检察官遴选委员会负责遴选检察官,赋予检察官更加独立的地位,一方面能够减少当地党委政府领导干部和司法机关内部人员对检察权行使的违法干预和影响,打消检察官执法办案的各种顾虑。另一方面通过相配套的考评机制,也能够倒逼入额的检察官不断提高自身法律素养和业务水平,做到公正、廉洁、规范司法,不断提高检察官群体的整体素质,促使检察机关公信力不断提高。

  (二)实行员额制,有利于提高检察官职业化、专业化程度。新形势下,对检察官进行员额制管理,是一种必然趋势,培育法治精神,推动现代法治理念在普通群众中的树立,厚实法治土壤,推动现代法治文明发展和中国法治化进程,需要一批高素质、专业化的检察官。西方等发达国家,从事检察等法律工作的门槛比较高,一般需要具备较高的学历和社会阅历,并有一套严格的选拔程序。而我国受传统思想、文化程度等因素的影响,检察机关重建早期对检察官的要求过于强调政治立场、纪律作风而非法律素养和法学基础,使得很多不具有法律背景的人进入了检察机关,成为检察官。现在虽然提高了检察官的入职门槛,规定通过国家司法考试并达到一定的任职年限才能被任命为检察官,然而案多人少等因素迫使年轻干警过早被推上岗位。推行员额制,缩减检察官数量,进一步提高检察官入职门槛,赋予检察官独立地位和职业尊严,强调检察官职业化、专业化方向,让具备法律功底和实践经验,真正优秀并实际行使检察权的干警承担起检察官的权责,是法治化道路的必然要求。

  (三)实行员额制,有利于完善检察官职业保障。在司法保障不足、司法资源配置不尽合理、司法责任边界不够清晰的情况下,检察官的收入与普通公务员无异,晋升途径单一,有时还要面对当事人的缠访闹访和谩骂,尤其是经济发达、人口密集地区的检察官又面临案多人少和新型犯罪的压力,发生错案的几率大大高于其它地区。精神的压力,薪酬的差距,职业尊荣的缺失导致检察人才流失越来越严重。推行司法体制改革,实行检察官员额制,一定程度上能适度提高检察官收入,健全与司法责任相适应的的职业保障制度。

  二、检察官员额制改革可能给山区基层检察院带来的问题

  2014年11月出台的《广东省司法体制改革试点方案》提出,按照中央要求,广东省以全省法院、检察院政法专项编制总数为测算基数,结合经济社会发展、常住人口数量和案件数量等情况,综合确定各类人员的员额比例。其中,法官、检察官员额5年内逐步减少到39%以下,司法行政人员员额比例调整至15%左右,46%以上人员为司法辅助人员。[1]如:广东梅州蕉岭县检察院,现有政法专项编制51个,实有政法专项编制干警44人,其中检察官35人,检察官占现有政法专项编制的68.6%,占实有政法专项编制干警人数的79.5%,5年内预计退休检察官3人,按照上级检察机关严格检察官存量的增加,5年内不再任命新的助理检察员的要求,届时该院检察官人数占比仍将在60%以上,远远不能达到39%以下要求。检察官员额制改革可能会给山区基层检察院带来以下问题:

  一是干警扎堆涌向业务部门。与珠三角等经济发达地区基层检察院相比较而言,山区基层检察院的案件数量普遍较少,案件类型比较单一,以蕉岭县检察院为例,该院近5年来年平均受理公安机关提请批准逮捕案件73件109人,年平均受理公安机关和本院自侦部门移送审查起诉案件135件192人,检察官人均办案数量较经济发达地区小,办案压力也较轻,而且山区工资待遇基数本来就低,如果检察官员额制改革实施后,检察官薪酬待遇大幅高于检察行政人员,势必导致大批检察干警放弃行政部门岗位,扎堆选择检察业务部门。假如在员额制改革和人员分类管理中大部分选择检察业务岗位,各项日常检察行政事务都将无法正常开展。

  二是年轻干警可能“就地卧倒”。改革必有利益的牺牲者,在现实面前,不“唯资历论”或“唯职务论”知难行易,在这一轮有级别带职务的资深法官检察官与无职无级但却是办案主力的青年法官检察官的博弈中,一定程度上掌握政策制定权执行权的前者处于优势地位,后者有充分理由相信,他们将处于弱势地位,年轻干警最有可能成为员额制改革的牺牲。[2]一方面,现在多数山区基层院的检察官比例都远远超过39%的上限,而且5年内自然消化难度很大,当39%或者更低的比例成为必须完成的任务,助理检察员最有可能沦为检察辅助人员,或者就定性为检察辅助人员,因为这种做法易操作、阻力小、见效快。[3]另一方面,根据广东的司改方案,5年内停止助理检察员的任命,笔者认为这或许是一步险棋。在中国,只要取得本科学历,通过司法考试,拿到法律职业资格证书,在律所实习一年后,便可以成为正式律师。对于很多法学毕业生而言,与其在检察法院当5年或者更长时间的辅助人员,还不如利用这5年的时间来积累律师的经验和寻找律师发展的空间,毕竟律师的收入水平整体高于检察官法官。这可能会导致一些山区基层院辅助人员辞职和人员招录更加困难,从而造成从检察人员到律师的逆向流动,违背法律职业正常流动规律。还可能导致基层院为了消化检察官数量,在未来的招录中,大量招录行政人员,导致检察人才的断层。

  三是选任标准难以制定。同早期进入山区基层检察院的人员相比,年轻干警大都受过正规法学教育,理论功底好,可塑性强。[4]如果在员额制改革中,由各单位作方案自行确定检察官人选,必然涉及选任标准问题。如果采取考试方式,以法律功底作为衡量标准,年纪较大的干警或者已经不实际办案只是行使审核权的部门负责人可能竞争不过年轻干警。如果将资历、职务、行政级别作为衡量标准,将检委会委员、业务部门负责人作为员额内检察官的当然人选,又与员额制促进检察队伍专业化、精英化的目的相背离。

  三、推进基层检察院员额制改革的几点思路

  一是做好干警思想工作。面对改革过程中不同年龄、不同岗位干警的顾虑和思想波动,要通过加强学习宣传,帮助干警吃准吃透中央改革精神;不断强化干警的谈心交流,及时掌握干警思想动态,打消干警思想顾虑,做好重点疏导;注重教育引导干警牢固树立改革大局观,增强干警推动司法体制改革的主动性。

  二是员额制改革必须和司法辅助和司法行政部门的改革同步推进。当前基层检察院的年轻干警承担了大量的工作,他们的案件办理量并不比其他检察官少,尤其是公诉、侦查监督等部门,都是由案件管理部门统一分案,人均办案数相差无几,在这样工作条件下,如果让一线办案的年轻检察官入不了员额,让他们做辅助人员,同时还大幅拉开他们与员额内检察官的收入差距,必然导致他们对员额制改革产生抵触心里,降低工作积极性,消极被动办案。此外,基于我国国情,我们的检察机关必须坚持党的领导,必须把检察工作置于党的领导之下,不可能把从事组织行政等工作的行政人员排除在检察机关外,如果大幅拉开他们与检察官的差距,难以期待他们还能积极热情地服务检察官,还能尽心尽责做好党建、人事、宣传等工作,最后可能导致检察办案与检察政务的脱节,司法人员与行政人员工作衔接和配合出现问题。因此员额制改革必须和司法辅助和司法行政部门的改革同步推进。在改革初期,入额检察官与辅助人员、行政人员的收入差距不宜大幅拉开,职业保障差距不宜过于悬殊,必须畅通辅助人员、行政人员的发展渠道与晋升途径,消除他们对所谓非检察官身份的思想顾虑和职业保障顾虑。只有明确了这一前提,才能引导年纪较大不适应办案强度或组织协调能力较强,文字功底深厚的干警走向行政岗位,在适合自己的岗位上发挥所长,从而形成合理的人力资源配置,更好地发履行检察职能。

  三是为年轻检察干警预留发展空间。在员额制改革中,为了控制检察官比例而暂停检察官任命的做法欠妥,中国法律职业环境跟外国不同,外国检察官的职业化精英化是通过任职前长期从事律师等职业慢慢累积沉淀的,而我们的检察官很多是大学毕业通过司法考试从而考进法院检察院,年轻就是他们最大的资本,这一时期也是业务能力成长最快的阶段,如果暂停检察官任命,让他们长期只能从事司法辅助工作,不能独立办案,难有经验的累积,这与员额制改革想要达成的促进检察官职业化、专业化的目的不相符,长期来看,暂停检察官的任命虽然能够在一定程度上缓解消化现有检察官的难度,但是牺牲的是年轻检察人员的成长空间,并有可能导致检察系统内检察官的断层。因此,在检察官员额制改革过程中,不应该暂停检察官的任命,对于法律素养高、业务能力强的年轻干警,应该重点加强培养,并专门预留一定的员额比例,逐步实现新老交替,保障检察事业长远发展。

  四是检察官选任标准应该科学合理兼具公平。现在,不少山区基层院的年 纪较大的干警担心,进入员额制要经过严苛的专业考试,他们可能考不过年轻干警。而年轻干警又担心,进入员额制“唯资历论”、“唯职务论”。同时此前被安排到行政部门的检察官也担心考不过业务部门检察官。所以员额制改革过程中,相关的选任标准应该科学合理兼具公平,坚持专业与经验并重,资历与能力并重,调动各方参与改革的热情,不挫伤现有检察官的工作积极性。笔者认为海南的方式比较可取,即采取检察员、助检员分别排名、分别分配员额、分别选任的方式。既考虑到将年龄较大且实践经验较为丰富的资深检察员留在检察官队伍,又确保助理检察员中有一批年轻的办案骨干能够选进检察官队伍。[5]同时,不应该阻断业务部门与行政部门的人员交流。

  检察官员额制改革是一个复杂的系统工程,过程注定纷繁复杂、迂回曲折,望最终出台的具体方案能兼具各方利益,真正促使检察官走向专业化、职业化,而不是为了改革而改革,尽量让我国的法治化进程少走弯路,真正造福百姓。

 

[1] 张恩铭,李敏慎.《司法体制改革试点工作的潜在问题及解决思路》

[2]张恩铭,李敏慎.《司法体制改革试点工作的潜在问题及解决思路》

[3]何帆.《做好法官员额制的“加减法”》

[4]张建联.《司法改革中推行检察官员额制度的利弊浅析》

[5]《海南检察官 这样选出来》.人民日报