——以修改后的民诉法为视角
蕉岭县人民检察院 李红梅
【摘要】 提高民事检察执法公信力是深化司法体制改革、推动法治建设的应有之义。当前，由于民事案件监督结果与当事人的期望值有所偏差、民事检察监督案件周期长等使检察机关的执法公信力受损。提升民事检察执法公信力、重建社会信用和信任，应拓展民事检察监督方式和模式、强化对抗诉案件跟踪监督、注重不支持监督案件的息诉说理等，进一步加强民事法律监督，维护司法公正。
【关键词】 修改后的民诉法 民事检察 执法公信力
检察机关执法公信力，是检察机关在行使法律监督权过程中对社会的信用和社会公众对检察机关行使法律监督权过 程果的信任。具体到民事检察执法公信力，是检察机关在行使民事法律监督权过程中对社会的信用和社会公众对检察机关行使民事法律监督权过程和结果的信任。经修正后于2013年1月1日实施的《中华人民共和国民事诉讼 法》（以下简称“修改后的民诉法”）第十四条将“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，扩大了民事检察监督范围，增加了民事检察监督方式，强化了民事检察监督手段，细化了民事检察监督程序等，在进一步保障民事法律统一正确实施、维护司法公正的同时，意味着对检察机关提升民事检察执法公信力提出了更高的要求。笔者拟通过分析当前影响民事检察执法公信力的主要表现及原因，结合修改后的民诉法，就如何加大对民事诉讼监督力度、提高民事检察执法公信力作初浅的思考与探讨。
一、提高民事检察执法公信力的重要性
按照中央关于深化司法体制和工作机制改革的部署要求，应加强对司法权的监督制约，促进公正廉洁执法，不断提升司法公信力。在我国，司法权包含审判权和检察权两部分内容。民事检察作为检察权的重要组成部分，提高民事检察执法公信力，既是提升司法公信力的重要途径，也是当前法治建设的必然要求，具有重要现实意义和必要性。
（一）社会对司法公正的强烈期待要求提高民事检察执法公信力
随着依法治国方略的深化推进，人们对司法的寄托日益强烈，将纠纷交给司法解决，依赖司法定纷止争，逐步成为人们的生活常态和理性选择。社会民众对司法公正的强劲需求、对司法不公和司法腐败的不满，强烈渴求包括检察监督在内的监督系统和监督体制、监督机制的完善和强化。最近在媒体上沸沸扬扬的朱令案，就折射出社会对司法的不信任，也反映了社会对司法公正的迫切需求与期待。公正是社会公众对执法的最低要求，也是最基本的要求，却往往也是最高要求。对司法的不信任导致人们不得不寻求司法外途径解决纠纷，涉法上访信访案件大量增加，司法终而不了，这显然与法治建设的目标是背道而驰的，非长久之计，因此，一个明智的选择就是将纠纷回归于司法路径加以消化，在司法的范围内实现公平正义。习总书记也多次强调，要努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。
一次错判，不论是实体错误还是程序不公，对法院、法官而言只是办理过的海量案件中的一次“小小”失误。但对当事人而言，也许这一辈子就进一次法院，而一次司法不公，对当事人及其家人就是一辈子司法不公的印象，甚至影响周围人对司法的信任度，更毋须言涉法上访信访甚至缠访带来的恶劣影响。2013年全国人大对最高人民法院的工作报告表决，反对票高达605票，也在一定程度上折射了这一问题。而现代司法最核心、最本质的东西不是别的，就是司法的公正性。司法最根本的特点在于它能够最终强制性地确定法律关系，这就必然要求无论是司法程序还是司法裁判结果都必须是公正的，要求通过司法维护公正，实现社会正义。如果片面追求司法的效率价值，忽视了司法的公正性，其不良后果远远超出对当事人影响的范围。正如培根所说： “一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽然触犯了法律，但只是污染了水流；二不公正的裁判则毁坏法律，就好比污染了水源。”错误的判决比多次错误的实例为害更大。因为这些错误的实例不过弄脏了水流，而错误的判决则把水源败坏了。”因此，公正优先兼顾效率是我国民事司法制度的价值选择，我们也应当按照公正优先兼顾效率的价值理念来设计和运作民事检察监督制度。
（二）提高民事检察执法公信力有助于积淀和维护司法权威
实行民事检察监督，其目的不是要削弱乃至损害审判权威，而正是要维护和保障审判权威。大量的服判息诉，有助于积淀裁决权威；对错案的抗诉，恰是维护司法权威。在审判实践中，往往争诉于面前的法官不具有决策权，即“审者不判，判者不审”，同时，办案工作中存在的案件请示汇报制度，二审法官因先入为主，对一审案件作出不全面甚至是错误的论断，后来虽意识到自己答复有误，但也不愿改判，这就导致一旦答复错误二审很难得以纠正，使二审流于形式，妨碍上级法院对下级法院的真正监督，更是在事实上剥夺了当事人上诉权，对当事人的合法权益造成侵害。笔者在律所工作代理案件时，就曾遭遇法官劝说撤诉的情况，法官明确表示已请示上级法院，不撤诉的话就驳回起诉。
（三）提高民事检察执法公信力是构建社会主义法治社会的要求
检察监督是中国特色社会主义法律制度架构不可或缺的一环。我国的基本政治制度是人民代表大会制度，在人大监督下设置政府、法院、检察院，这是我国的权力结构，也是我国的基本国情，与美国的三权分立存在本质区别。国家设置民事诉讼检察监督制度的基础是人民代表大会制度。而且人大的监督不能面面俱到，目前人大的监督主要局限于审议“一府两院”的工作报告，缺乏经常性、全面性、制度化的监督渠道，由于宪法的规定未制度化、细则化，一定程度上导致权力机关对司法机关监督闲置。理论上、制度化的缺失，以及人大代表的法律素养参差不齐等原因，导致人大监督主要是宏观的把控，无法对个案进行监督。因此，检察机关作为国家法律监督机关，对民事个案的监督必不可少。
审判独立是法院独立审判，不是法官独立。审判独立并不意味着不能甚至不得对审判权进行监督。同时，由于体制原因，司法财政、人事无法独立于地方行政单位，要防止司法腐败，需要外在监督。检察机关作为国家法律监督机关，权力行为不具有实质处分的性质，处于一种超然的地位，在国家利益和社会公共利益受到损害以后，能够忠实地维护国家利益和公共利益。从我国现行法律规定看，维护国家利益和公共利益是检察制度的目的所在，不可替代。因此，民事检察不影响司法独立，民事检察抗诉案件只是启动再审程序，至于怎么判，最终改不改判，决定权还在法院，取决于法官。
二、当前影响民事检察执法公信力的主要表现和原因
一是民事案件监督结果与当事人的期望值有所偏差导致社会信任度受损。笔者根据广东省检察系统过去5年的相关统计数据了解到，民事检察受理案件中提请上级院抗诉的大概15%，提抗的案件获得上级院支持抗诉的比例大概75%，抗诉案件获得法院改判的差不多60%，其中任何一环不被支持，这个案件即告结束，当事人却往往花费了不少的时间成本和人力物力，然而却希望破灭，其间的辛酸艰难恐怕难于用一两句话囊括。这是一个漫长的过程，尽管我们的程序是合法正常进行，可当事人看到的表象就是没有成功，心理难以承受监督结果，难免对民事检察监督心灰意冷，更毋言执法公信力。
二是民事检察监督案件周期长消磨社会对民事检察的信任。民事检察支持监督的案件从受理到提抗，到抗诉至法院，再到再审判决生效，往往要一年甚至两三年的时间，周期特别长。
三是社会对民事检察制度的错误认识影响民事检察执法公信力。不少人甚至有学者认为对案件裁判的监督，不仅有损于审判权的独立行使，而且，还破坏了法院裁判的终局性和权威性，从而严重的动摇了人民大众对法院诉讼公正的信心。在当事人的心目中，生效的裁判也并没有多高的权威性。这就导致相当一部分学者及法官消极看待甚至排斥检察监督。有个案件经抗诉发回中院再审过程中，因被申诉方人数众多，法官未调解成功便维持原判，个中理由牵强附会。又有一个案件基层检察院向当地基层法院发出再审检察建议后，该法院领导认为抗诉的案子都不改判，更不用采纳再审检察建议。社会对民事检察信任度可见一斑。
四是民事检察队伍办案水平不高导致民事检察“信用”不高。“徒法不足以自行”，法律制度再好，无人实施也枉然，建立具有执法公信力的独立、公正、廉洁的民事检察制度离不开高素质的民事检察队伍，这是抵御、抗衡其他社会力量干扰和影响民事检察、维护民事检察执法公信力的前提。我国目前民事检察队伍素质不尽如人意，人员成分庞杂，年龄结构偏大，政治、业务素质良莠不齐，甚至在民行检察队伍流传一句自嘲的话“行不行，不行到民行”，民行科在好些地方成了检察机关的养老部门，加之民事检察业务所占考核分比不高，特别是在领导层面，非民事专业的刑检骨干型领导多，因专业知识所限，难以在业务上把好关，在一定程度上也就碍于充分调动发挥普通民事检察干警的监督作用。
三、提高民事检察执法公信力的对策及建议
民事检察执法公信力包括对社会的信用和被信任两方面内容，提高检察机关对社会的信用是加强法律监督，维护社会公平正义，民事检察应加强对民事诉讼活动的监督。司法是社会正义最后一道防线，民事检察应为民事司法保障护航。要建立信任，就要防止司法不公、司法腐败等，确保每个案件的公平正义。
一是拓展民事检察监督方式和模式。建立以抗诉为主线、检察建议多样化的民事检察监督方式，采取发纠正违法通知书、违法行为调查等多种形式，并使监督方式有法可依，监督程序有法可循。规范民事检察监督程序，正是体现“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”即程序公正的重要性。积极开展支持起诉、督促起诉等民事检察监督工作，民事检察机关对涉及国家和社会公共利益的案件应参与诉讼，有权提出参诉意见，并与法院积极沟通。
二是强化对抗诉案件跟踪监督。习近平总书记指出，要努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。注重对抗诉案件的追查，建立并完善跟踪机制，与法院建立工作联系制度，以便及时了解抗诉案件进展情况和再审判决情况，特别是对抗诉案件维持原判的，通过对法院诉讼过程、认定事实的监督，了解没有改判的缘由，若法院的裁判仍然有可能存在严重瑕疵，适用修改后民事诉讼法第二百零八条“……地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉……”的条款，及时启动新一轮抗诉程序。
三是抓准抗诉案件的抗点并注重不支持监督案件的息诉说理。修改后的民诉法依旧强调上提一级抗诉，检察机关应注重讨论，抗诉与否采纳多数意见。同时，《最高人民检察院关于贯彻执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的通知》第七条明确规定“提出再审检察建议应当经本院检察委员会决定，并报上一级人民检察院备案”，以上规定均充分体现对申诉案件的抗诉、提出再审检察建议的谨慎态度和专业化，以期取得最佳效果。此外，修改后的民诉法也明确“当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉”，就是说，申诉案件取消了原来的复查环节，这对申诉案件中息诉部分的释法说理有更高的要求，作出不支持监督决定的民事检察部门将承担更大的息诉维稳压力，文书说理需要更全面、更谨慎、更细致，以提高民事检察的执法公信力。
四是建立健全民事监督案件质量评查机制。制定科学而详细的质量评查标准，采取常规评查与定期抽查相结合，对已审结的案件进行实体、程序及法律文书问题全面平查，量化考核，与评先评优相挂钩。若存在瑕疵，则根据情节分等级进行处理，如加强业务学习、调离岗位、直至停止办案资格并追究承办人责任。
五是推进民事检察工作“阳光化”。首先，增强民事申诉案件审查活动的透明度和公开化。民事申诉案件从受案、立案到审查结果，均及时告知双方当事人，接受当事人和社会公众的监督，《最高人民检察院关于贯彻执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的通知》第四、六、七、八条对此作了详细、明确的规定。其次，加强人大对民事检察开展工作的监督。有了人大对民事检察工作的充分有效监督，民事检察就无形中强化了其权威性和正当性，由此也增加了公信力。民事检察需要人大以国家权力的名义保驾护航下，排除来自包括行政权在内的各方面的干预性因素，例如2010年广东省人大常委会出台“关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督公正的决议”，就为民事检察的监督行提供了尚方宝剑。目前人大监督民事检察工作方式比较单一，比如审议检察工作报告，对检察员的任免等，缺乏经常性、制度化的监督渠道。为此，笔者认为可以采取多种方式增强人大对民事检察工作的监督，如重大群体案件、抗诉或再审案件的抗诉书、再审检察建议以及法院再审结果报人大备案，邀请人大代表到民事检察部门走访调研，形成申诉案件每季一报的机制等。再次，积极主动接受媒体舆论的监督。监督能加深理解，民事检察工作应避免高高在上，通过公开民事检察部门电话、电子邮箱、微博等，以及时沟通获得理解支持，并鞭策自身不断完善民事检察工作。
六是加强民事检察队伍建设。首先，“打铁还需自身硬”，通过开展民事检察专项业务知识学习培训，到上级院参与以案代训活动，选派民事检察干警到法院交流熟悉法院办案模式，吸纳律师法官队伍优秀人才等方式，切实提高民事检察队伍专业素养。其次，加强廉洁自律的思想教育和制度建设，规范和约束民事检察干警行为。通过上廉政党课、播放警示教育片等各种形式进行思想教育，以培养干警树立正确的人生观、世界观和价值观，模范遵纪守法，增强自我约束力、自制力，抵御社会不正之风，不受腐朽享乐思想侵蚀。此外，结合制度建设，以制度管人，以制度管事，在关键岗位和重要环节重点监督，建立与申诉人及其代理人之间的“防火墙”。
四、提高民事检察执法公信力应注意的问题
修改后的民诉法对民事检察监督进行了不少的完善规定，为提高民事检察在以后工作中的执法公信力提供了不少法律支持，取得了很大进步，同时，笔者认为以下三个问题应加以重视。
一是修改后的民诉法对申诉案件进入再审程序有中止执行的规定，但毕竟申诉案件从受理、立案到抗诉或不支持监督，这个过程会经历一段不确定的时间段，为避免错误判决裁定的执行，可以考虑规定民事申诉案件某个程序启动后，比如立案后中止案件执行，但追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用、劳动报酬等案件除外。
二是民事检察权应保持一定的谦抑性。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”为避免因权力滥用反噬执法公信力，应保证民事检察权一定的谦抑性，如慎用调查权。民事检察官应始终保持公正立场，在具体办案中，不能像代理人一样站在申诉人的立场为一方“伸冤”。在实际操作中，民事检察通过抗诉、检察建议等监督方式，纠正错误裁判，取得监督成效，确实维护了某一方当事人的合法权益，但这是监督的客观结果，并不是检察机关直接的主观目的。
三是减少当事人讼累，不能任意增加当事人的负担，不能随意要求当事人增加法律规定以外的诉讼活动，不能随意拖延审查的时间和程序，修改后的民诉法明确规定“人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检。察建议或者抗诉的决定”，正是体现这一价值取向，保障正义不缺席并尽量不迟到，也是提高执法公信力的举措。
参考文献
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