蕉岭县人民检察院 徐小红
【摘 要】 实行检察委员会制度与改革检察官办案责任制均是依法独立行使检察权、维护司法公正的内在要求。在改革的进程中，有必要通过厘清检察委员会与检察官办案责任制之间的职权、责任、运行方式等核心内容，进而强化检察委员会的业务决策职能、强化检察官的执法办案地位。
关键词：检察委员会 检察官办案责任制 职权 责任 运行
根据《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》等有关法律规定，对检察官所办案件有权作出决定的主体除检察长外，检察委员会作为业务决策机构，有权讨论决定重大案件。而当前正在如火如荼实行的以主任检察官制度为主要内容的检察官办案责任制改革，由于检察官有权有责，不可避免地与检察委员会对案件存在融合协调过程。在这整合协调的过程中，笔者认为，检察委员会与检察官办案责任制之间应着力厘清以下几个问题：
一、改革检察官办案责任制应始终坚持检察委员会制度
检察委员会制度是极具中国特色的一项重要检察制度，创设于1941年4月山东临时参议会通过的《山东省改进司法工作纲要》和《山东省各级检察委员会组织条例》[1]，七十多年来，在促进检察工作科学发展、保证检察权行使、维护司法公正方面发挥着重要的作用。然而，随着依法法治进程地不断推进，检察委员会制度存在的一些弊端亦不断暴露，早有理论界和实务界人士提出取消检察委员会，取消的理由是检察委员会限制了检察官的个体积极性，违反了要求个案件直接感受与审查的司法理性[2]，或是认为我国存在过于向检察一体化倾斜的问题，强化检察官的权力和责任是今后我国检察制度改革的一项重要内容，应废除检察委员会讨论决定案件制度，由检察官独立行使自由裁量权[3]。党的十八届三中全会召开后，实行司法责任制、司法人员分类管理、司法人员职业保障、省以下地方法院检察院人财物统一管理等司法改革，有学者再次提出取消检委会，认为检察委员会制度已经是弊大于利。但亦有学者持反对意见，认为仍应坚持检察委员会制度。笔者赞同坚持检察委员会制度的观点。笔者认为，仅对检察官办案责任制的改革而言，检察委员会制度发挥着重要的作用，有着存在的合理价值，实行检察官办案责任制应始终坚持检察委员会制度。
（一）坚持检察委员会制度有利于保障检察官办案不受干扰。推行检察官办案责任制，赋予部分检察官即主任检察官部分权力，打破了“检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或检察委员会决定”的“三级审批制”的办案模式，能够强化检察官的专业化水平，提升检察机关办案质量和诉讼效率，而且，2015年最高人民检察院出台了《关于完善人民检察院司法责任制若干意见》（下称《若干意见》）。《若干意见》第四条提出，根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度，实行独任检察官或检察官办案组的组织形式，即今后检察机关的办案组织形式有独任检察官和检察官办案组二种，这两种组织形式均凸显了检察官的办案主体地位，强化了检察机关作为法律监督机关的属性。与此同时，省以下地方检察院人财物统一管理的改革以及《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》、《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》的先后出台，为防止干预执法办案，检察官依法行使职权、检察机关依法独立公正行使检察权提供了根本保障和制度保障。但是，我们也要看到一点，我国检察机关并不独立于党委和人大，检察机关要接受两者的领导和监督，那么，检察官办案仍会有外部不当干预的风险。而检察委员会以集体决策方式对重大个案作出最终决定，相对个案的承办检察官来说，显然更有效抵抗外部干预，更能保障检察官依法履职不受不当干扰。
（二）坚持检察委员会制度有利于检察官公正办案。孟德斯鸠曾说，“一切有权力的人都容易滥用权力”。实行主任检察官办案责任制，合理放权给检察官的同时，必须配套建立监督制约机制，严防权力被“任性”行使。其中，检察委员会制度是有效的监督制约途径。由于检察委员会采取民主集中制，以少数服从多数的方式进行决策，在这一集体讨论决策的过程中，能够对检察官的执法办案活动进行监督，防止检察官个人滥用权力，确保秉公办案，让人民群众在每一个司法案件中看得见公正。[4]同时，由于采取集体行使权力的方式，更难被贿赂和买通，能一定程度上防止司法腐败或司法不公。[5]
（三）坚持检察委员会制度有利于弥补完善检察官的个体不足。入额检察官一般是办案经验丰富、业务水平高的人员，在案件质量终身负责的“高压”和守护司法公正的履职初衷下，必会坚持自我学习、自我提升，使办案能力更高。然而，个人的智慧是有限的，检察官办案水平即使再高，也会遇到难以定夺的案件，需要提交检委会，得到集体智慧的支撑和帮助。此时，提交检委会讨论的案件必定复杂，如果检察委员会的决策水平没有超然于办案检察官的水平，没有更强的察微析疑、洞彻焦点、解决问题的能力，作出的决策将容易产生偏差甚至错误，导致冤假错案的发生，并对错误的决定承担责任。检察委员会是由多名业务素质高的检察官组成的一个集体，在办理重大案件时，集体的优势和整体智慧，能够弥补、完善检察官个人的知识、经验和执法能力的不足，能够避免个人决定问题可能发生的主观性和片面性，能够为检察机关充分把握法律精神、评估政策的实施效果提供有价值的观点和作出更正确的决策。[6]
二、应进一步明晰检察委员会与检察官、检委会委员的办案责任
有权必有责。职权是检察委员会与检察官的履职依据和担责前提。只有职权范围明晰，检察委员会与检察官办案责任制的实行才能顺畅。《若干意见》已对检察委员会、检察官的职责作了明确规定，在此不再赘述。
就办案责任制改革而言，按照原来的“三级审批制”，不仅导致办案效率不高，而且容易造成“办案的不负责，负责的不办案”，责任难以追究落实到办案个体的现象。特别是检察委员会，采取集体负责制，当案件出现问题时，集体承担责任实际是 “人人负责而又人人不负责”。为解决这一弊端，2014年开始，最高检改革检察官办案责任制，赋予检察官部分决定权，并实行“谁决定，谁负责”的责任追究制度。但是，当检察官的意见与检察委员会的意见不致时，责任该怎么落实？检察委员会委员该怎样担责？担任检察委员会委员的检察官办理具体案件时，又该怎样厘清责任？具体来说，可从主观过错方面和职权范围方面去判定。
在主观过错方面，《若干意见》第32条作了规定，明确司法责任包括故意违反法律法规、重大过失责任和监督管理责任，第32条亦规定，司法办案工作中虽有错案发生，但检察人员履行职责中尽到必要注意义务，没有故意或重大过失的，不承担司法责任。可见故意和重大过失是追究司法责任的主观要件。而对于检察官提交检委会的案件，检委会委员主要是听取检察官的汇报，缺乏亲历性，较容易受检察官汇报的影响。在此情况下，《若干意见》第40条明确，检察官汇报案件时，如故意隐瞒、歪曲事实，遗漏重要事实、证据或情节，导致检委会委员作出错误决定，由检察官承担责任；检委会委员根据错误决定形成的具体原因和主观过错情况承担部分责任或不承担责任。
在职权范围方面，笔者认为，权力和责任不仅应当并存，而且应当对等，应当根据检察委员会、检察官在执法办案中的职责权限，明确各自担责范。检委会对检察官提请的案件和事项，检察委员会应对所作决定负责，检察官仅对事实和证据负责；检察委员会改变或者部分改变检察官意见的，检察官对改变的部分不承担责任；检察官应服从检察委员会的决定，未经授权擅自对检察委员会职责权限范围内的案件作出处理决定的，承担完全责任。对于检察委员会决定的案件，应在集体负责制的基础上，实行个人负责制，根据委员各自的表决意见及理由承担相应责任。
三、应进一步健全检察委员会运行机制
在实行检察官办案责任制的背景下，实行检察委员会制度改革并不仅仅是制度坚持、明晰权责的问题，还应从健全检察委员会运行机制方面入手，才能真正实现检察委员会制度与检察官责任制改革的有效衔接。
（一）建立健全办事机构。按照检委会工作的相关规定，应设立检委办。然而，目前仍有较多基层检察院没有设立检委会办，日常工作由办公室承担，或是虽设立了，但仍由办公室负责。办公室也无专门的人员负责，多为兼职，实践中，由办公室人员组成的检委办对检委会讨论的案件提出程序和实体意见、督办检委会决定事项等。办公室的事务繁、杂、多，难有较大的精力开展检委办工作，在一定程度上影响了检委会的运行。同时，在检察体制改革中，法律研究工作作为检察业务列入检察官岗位，《广东省检察机关检察官职权划分暂行规定（试行）》明确提出，法律研究类检察官职权行使对检察委员会讨论的案件提出法律意见、对检委会决定事项进行督办等职权，而归类于司法行政人员的办公室人员若仍承担属于检察官岗位的检委办工作，则有越俎代庖之嫌。因此，建议上级检察机关督促各基层检察院专门设立有独立编制和人员的检委办，检委办主任应由法律研究类检察官担任，而且该岗位的检察官也应是检委会委员。
（二）建立健全检委会委员选拨任免机制。一是建立更新机制。现有检委会工作的相关规定，只对检委会委员的选拔提出了任职条件，但缺乏对检委会委员免除的规定，即检委会委员的任职时间至退休，而由于人数的限制，一些新提拔的重要业务科室负责人则很难进入检委会，检委会委员缺乏新老交替的更新机制。因此，应建立健全委员选拔机制，建议每届检委会委员的任期与检察长的任期相同，随检察长的换届而换届，从而不断增添新鲜血液，增进检委会的工作活力。对于工作岗位已经变动的检委会委员，应当取消其委员资格。同时，还可建立完善检委会委员履职考评机制，实行决策质量评价制度，对每位检委会委员一年来对每项议题的表决意见进行综合评定。对于连续两年述职被评为不合格、决策质量被评定在末位的予以免职或撤换；对于在任期内胜任本职工作且决策质量较高的可连任。二是科学配置检委会委员结构。《检察官法》、《人民检察院检察委员会组织条例》和《若干意见》均规定：检察委员会应当具备检察官资格。而实行检察人员分类管理，经过改革过渡期后，综合部门的人员将不再有检察官，那么检委会委员中不再有综合部门的检察官，即此前具有检察官资格的纪检组组长、政工科科长、办公室主任将不能再担任检委会委员。也有人认为，从去行政化的角度而言，纪检组组长、政工科科长、办公室主任作为综合部门的主要负责人，也不宜再担任检委会委员。但从检委会议题范围看，检委会不仅仅对案件进行决策，对事项也进行决策，如审议贯彻执行上级人民检察院工作部署、决定的重大问题、重大专项工作等等，这些事项检察官可能因为不属于办案业务而不熟悉，难以作出合适的决策。相比之下，纪检组组长、政工科科长、办公室主任能提出更合理的意见。因此，建议作出修改，规定检察委员会凡讨论事项，纪检组组长、政工科科长、办公室主任均应列席检察委员会。三是合理配置检委会委员数量。根据《人民检察院检察委员会组织条例》规定，基层检察院检委会委员员额一般为7人至15人，在这一限额下，一些检察人员少的基层检察院因缺乏检委会委员退出制度，但又必须提优秀人员为检委会委员，最终将可能造成检委会委员人数达到人员高额，占检察官人数比较大的局面，这无法突出检委会委员的精英化。特别是实行检察官员额制改革后，一些基层院的检察官员额人数少，连检委会委员的最高配置人数都达不到，可能造成入额检察官基本为检委会委员，检委会成为入额检察官讨论机构的情况，这也有违检委会设立的初衷。因此，建议在对检委会委员人数限额的基础上，根据检察人员编制数，对配置的比例作进一步详细合理的规定。
（三）应进一步细化“重大案件”的范围。《人民检察院组织法》第三条规定，检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题。根据2009年最高检发布实施的《人民检察院检委会议事和工作规则》规定，重大案件的范围包括有重大社会影响或者有重大意见分歧的案件。然而，如何定义哪些是有重大社会影响案件、有重大意见分歧案件，不同的检察官因不同的经验、能力、阅历会作出不同的判断，因此，有必要再作进一步明确。2014年，广东省检察院在《广东省检察机关检察官权责划分暂行规定》征求意见稿中，曾对“有重大社会影响案件”、“有重大意见分歧的案件”作了明确定义，但在2016年初正式出台时，并未有该项内容。在此，笔者认为，仍可作为议案范围的借鉴：有重大社会影响案件是指因案情重大、疑难、复杂、敏感以及其他原因，已经引起或者可能引起上级检察机关、有关部门、新闻媒体、网络舆情、人民群众高度关注的案件；有重大意见分歧的案件是指在事实认定、法律适用等方面，检察长与主任检察官意见不一致，对案件的实体处理有重大影响，或者足以影响诉讼程序的启动、继续、终结的案件。
（四）检察委员会工作重心应从讨论决定个案向研究分析类案转变。推行检察官办案责任制，则检察官在授权范围内，很多案件自己完全可以独立作出决定，提交检察委员会的案件将会大幅度地减少，检察委员会有更多的精力开展类案研究、业务指导、监督保障等宏观性的工作。同时，在面对办案质量须负终身责任的压力下，不排除有办案检察官为了逃避办案风险，对一些原本可以由自己决定的案件以各种理由将案件提交检委会讨论决定的情况，这有违“让审理者裁判，让裁判者负责”的司法责任制改革目标。因此，除了应明晰提交检委会的重大案件范围，把好上会“关口”，检委会也应更多地以宏观的决策指南取代具体的个案决定，即通过给予解决问题的指导意见和类案适用标准，让办案检察官更加自主独立办案，并防止检委会成为办案检察官的“避风港”[7]。
[1] 朱会民，《论我国检察委员会制度》，2012年8月25日。
[2] 张智辉、杨诚编著，《检察官作用与准则比较研究》，北京：中国检察出版社，2002。
[3] 张智辉主编，中国检察：自由裁量与人权保障，北京：北京大学出版社，2005.
[4] 项谷、张菁，《检察委员会议杂功能的审视与重构》，人民检察。
[5]唐莹玲、谢小剑，《检察委员会制度的成因解析》，学术论坛，2012年第1期。
[6] 唐莹玲、谢小剑，《检察委员会制度的成因解析》，学术论坛，2012年第1期。
[7] 卞宜良：《应注重检委会对司法办案指导监督职能》。