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司法责任制改革后基层视角下检察委员会的理论定位与实践调适

信息来源:  加入时间:2018-01-25 15:03:00  点击:

蕉岭县人民检察院 陈婷婷

 

  党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标,即“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十八届三中、四中全会把司法体制改革提升到全面推进依法治国的高度,推行检察官办案责任制改革是落实中央和最高检司法改革部署的重要举措之一;而检察委员会作为保证正确实施检察权的核心机构之一,在保障检察权独立行使和依法办案等方面起着至关重要的作用,是全面落实依法治国、深化司法体制改革必须牵住的“牛鼻子”。

  一、当前司法责任制改革下检察委员会的现状

  曹建明检察长在广东检察机关调研时强调:深化检察改革,要坚持问题导向,加强重点难点问题的研究论证。在全面深化改革的攻坚期,检察委员会的定位是制约其在实践中发挥实效的难点问题,各地对司法责任制改革后检察委员会的定位与具体实践进行了大量的探索和调适。检察委员会定位不清将可能制约检委会改革的方向,阻碍其在实践中发挥实效。这点在基层检察院表现尤为明显,基层检察院检察委员会普遍存在定位不清、机构不健全、履职不规范、人员不到位、运转不协调等系列问题。

  (一)定位不清难衔接

  在机构设置方面,检察委员会的设置在各基层院表现各不相同,有的基层院将检察委员会的办事机构设在研究室,有的设在办公室,有的甚至仅设立专职人员;办事机构的人员组成也各不统一,有的办事机构选择业务较强的检察官组成,有的则由一般检察官和部分行政人员组成。在制度文件建设方面,目前,对检委会办事机构职能的直接规定见于《检察委员会组织条例》《检察委员会议事规则》以及《检察委员会议事和工作规则》等,这些制度文件对检委会办事机构的设置及职能规定经过不断的修订与完善日趋清晰,但却始终没有直接明确检委会办事机构履行职能的具体程序和操作规程。在改革方案设计方面,检察官员额制改革涉及的重要问题是案件责任制、人员分类管理等,这是检察机关类行政化管理的改革过程,严格而言并不能在机制上给检察委员会的运行寻求到根本性的改变,检察官员额制在与检察委员会的具体衔接中必然会产生矛盾:如案件承办人的审查决定权、检察官、检察长和检委会的司法办案权限如何区分并合理配置,如何在检察官员额制与检察委员会之间找准平衡点,真正用制度规范达成两者间的衔接,等等。检察委员会定位不清晰必然导致工作衔接不紧密。

  (二)履职不严难规范

  实践中, 检察委员会及其办事机构在履职上存在不严谨、不规范的现象,大部分基层检察院检察委员会召开过于随意,或将大量非疑难复杂的案件提交检察委员会讨论, 以检察委员会决议的形式,从而缓解办案人员的职业风险,在一定程度上弱化了责任承担机制。办事机构环节把关不严,上会议案的确定、上会时间、议案议事的范围等往往取决于承办部门或领导的决定,上会前没有留足必要的审查时间,上会的议案、议事范围不明等也在一定程度上为承办人提供了规避风险的机会。

  审查机制缺位也是导致检察委员会无法充分发挥职能的原因之一。检察委员会办事机构对拟讨论案件进行审查往往是受检察长或检察委员会的临时安排,大多数案件会前没有留足审查时间,甚至没有开展全面的审查;会中各检委会成员对讨论的实体内容也普遍缺乏有针对性的意见和看法,往往以“同意”“不同意”进行表态,一定程度上失去了应有的“智囊团”作用。

  (三)制度缺位难保障

  制度滞后也是制约检委会工作的重要原因。根据《最高人民检察院检察委员会议事规则》规定:“讨论、决定本院直接受理案件的立案、逮捕、审查起诉等事项和省、自治区、直辖市人民检察院、专门人民检察院按照有关规定请示的事项以及提请本院抗诉的案件”[1]是检委会讨论的主要内容,只有重大、疑难复杂案件才可上报讨论。但何为“重大、疑难复杂案件”在目前法律法规难见其明确定义,往往需要承办人首先作出初步的过滤、评判,对案件的定性缺乏有效的评估机制。

  制度的“盲区”可能给规避风险者提供机会。检委会委员的责任分配及进退机制不明,影响检委会议案、议事的质量。在大部分基层院的检察委员会工作中,检委会办事机构主要负责会前通知、会议记录、操作统一业务应用系统、归档等常规性工作,很难保证为提高检察委员会的议事能力和议事水平提供优质的服务。检委会办事机构对会议记录、与会材料等缺乏统一的规范,普遍做法是由检委会办公室设计检委会记录表格,各检委会委员会上发表对案件的个人意见、形成检委会会议纪录;委员发言记录往往过于简单,没有详细地阐述和连贯的分析,会议纪录由检察长或受检察长委托主持检委会的领导签发即为检委会决策意见。检察委员会委员“带耳朵议案”“临时动议”现象时有发生,造成错案后如何追责、如何规范委员的进退机制、如何建立针对性的绩效考评机制等都尚无可操作性的规范。

  (四)督办不力难落实

  对检察委员会决定的督办是指督促有关承办部门和相关承办人对检委会的决定予以落实执行。在实践操作中, 检察委员会的办事机构督办工作普遍是基于检察长或检委会的要求下对个别案件、事项进行跟进督办,督办流于形式,缺乏确实有效的落实执行方式。被动跟进、督办检查不到位,检察委员会办事机构辅助办案的职能难以发挥。

  二、司法责任制改革后检察委员会的理论定位

  根据最高人民检察院公布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》要求,推行检察官办案责任制,强调要突出检察官的主体地位,通过科学界定办案权限、健全办案组织,进一步完善司法办案体系。检察委员会作为检察机关内部依法讨论决定重大案件和重大问题的集体决策机构,是检察权运行机制中的重要一环。在改革推进过程中出现了各种不同的声音,有人疑虑办案责任制与检委会制度存在冲突,突出检察官的主体地位、赋予检察官更多的权力将实际削弱检委会的地位作用,检察官自行决定案件可能“架空”检委会的权限;也有人担心明确办案责任制后有的检察官不敢担责,可能过多的把案件提交检委会决定以规避自身责任。[2]因此,笔者认为司法责任制改革后明确检察委员会的定位是当前至关重要的问题。

  根据《人民检察院检察委员会组织条例》对检委会的职能定位,检委会是我国检察机关的业务决策机构,实现检委会的科学决策、民主决策、依法决策,可以确保正确处理检察业务中的重大问题和重大复杂案件,可以确保检察权能够依法独立公正行使。在实践中,要具体明确检察委员会的定位,正确区分把握检察委员会与党组会、与院务会、与检察长办公会议的区别,防止出现党组会、院务会、检察长办公会取代检委会的现象发生,更不能将检委会异化为案件讨论会。只有正确认识检委会的定位、作用,才能确保检察业务中的重大问题均能按规定提请检委会审议决定,真正发挥检委会最高业务决策机构职能作用。

  从检察委员会理论定位的宏观角度出发,落实检察官办案责任制要特别强调发挥检委会功能,更加突出发挥宏观指导和内部监督制约功能,从宏观上加强检委会对执法办案工作的业务指导,完善检委会体制机制、健全制度规范,不断提高检察业务工作的整体水平。各级检察机关检委会要切实加强对重大案件的质量把关,不断提高对重大疑难复杂案件的处理能力和决策水平,切实加强对重大业务问题的研究决策,坚决防止冤假错案,确保检察权依法正确行使,促进检察机关严格公正司法。要按照最高检的总体部署,正确把握改革精神和节奏,积极稳妥推进检委会改革,要适应新的任务要求,大力推进检委会专业化、规范化和信息化建设,不断提高检委会自身工作能力,促进和保障检察工作科学发展。[3]近年来最高检强调加大检委会制度执行力度的工作部署,即是要通过不折不扣地执行已有规范,让检委会回归议大案、大事的最高业务决策机构定位。对于重大、复杂案件、社会广泛关注的热点敏感案件、相关办案部门有重大意见分歧的案件,应当提请检委会集体讨论决定,发挥检委会民主集中制的组织方式的优势作用,加强对重大复杂疑难案件的把关,加强对规范性文件的审查,加强对内设各个部门之间的工作协调,确保办案质量和效果。

  三、基层视角下检察委员会实践调适的几点思考

  在检察机关现有办案环境下,超过70%的案件都集中在基层检察院。案件终身负责制给承办人带来巨大的压力,而案多人少又成为制约检察工作发展“绊脚石”。一旦案件承办人对某一案件把握不准、害怕风险承担、推卸责任,承办人有可能会把案件推向检委会讨论,由检委会承担办案风险。[4]在压力紧逼、案多人少的矛盾冲突下,检察官可能会向检委会让度风险,因此,笔者认为讨论司法体制改革后检察委员会的实践调适具有重要的指导意义。

  (一)上会形成过滤机制

  检察委员会审议的案件属于诉讼化议题,一般存在直接利害关系人及特定的相对人,检委会审议该议题是将抽象的法律规定应用到具体案件之中的司法认证过程,是履行检察机关诉讼职能的体现。[5]在以往的办案制中,案件的办理与决定混杂,办理者与决定者的范围不明确。特别是经过检察委员会研究的案件,决策者人数众多、责任分散,“集体决策等于没人负责”“集体智慧的力量”在一定程度上也淡化了个人责任,因此笔者认为完善上会议题的过滤机制尤为重要。

  首先,要进一步明确议案、议事的范围。规范检察委员会议题范围关键是要坚持以承办部门对汇报案件、事项的事实和证据负责、检察委员会委员对适用法律负责为原则,检委会的讨论紧抓住重点、难点、疑点。从案件、事项的性质、内容、类别等方面明确区分检察官责任制内的议题和检察委员会的审议议题,检察官责任制内的议题由检察官或其联席会议讨论、决定。其次,流程制度上进行过滤,确保议案讨论充分。传统的检察委员会讨论议题,一般按照承办部门汇报案件、事项基本情况、回答委员的询问、自由讨论、正式发言、宣布会议决定、委员核对记录并签名的方式。因检委委员在业务以及对法律规定和解释的认识上有所不同,一些疑难、复杂案件在讨论时往往会产生意见分歧,因此,承办部门应当抓住案件的关键问题,着重汇报主要认定事实、证据分析、法律适用、需解决的重点和疑点问题。尤其是对于一些区域内影响重大的案件,主任检察官比较难以把握的,检委会还可以就事实、证据等进行适当的介入或者在办案过程中给予支持和指导,通过事实清楚、重点突出、疑点明确的议案、议事方式,使检察委员会委员讨论意见聚焦到真正需要解决的问题上,充分阐述自己的理由和见解,在流程制度上“过滤”,确保议案讨论充分,事实和证据的认定依法全面准确,决策正确高效。

  (二)任用形成严格要求

  曹建明检察长曾强调过:“检察人员必须有高于一般人、高于普通公务员标准的职业良知,自觉用职业良知约束自己,转化和凝聚成践行执法为民的正能量。”[6]根据《人民检察院检察委员会组织条例》的规定选拔检委会委员的具体要求,要将检委会成员选任的杠杆向复合型人才的选拔角度倾斜,提高检委会议事水平和议事效率。因此,要进一步加强检委会履职的日常监督,健全职业伦理道德与考核机制,对检委会委员进行单独的年度履职考评,考评的内容可以囊括参会次数、意见的准确率、学习培训的情况等,考评的结果可以作为委员连任、晋升、评优的重要依据。

  其次,要不断提高检察委员会委员素质,将检委会委员的业务培训列为领导干部正规化培训的重要内容。通过强化委员的责任意识和履职意识,为检察委员会专职委员提供更多的专业培训机会。按照专业化、高素质的要求提高办案一线的人员在检察委员会中的比例,对符合检察委员会委员条件的主要办案部门负责人,尽可能地被充实到检察委员会中。进一步加强和改进基层检察机关检察委员会办公室工作,在充分考虑基层检察院机构编制和人员限制的基础上,可以考虑设立以检察委员会专职委员为主任的检察委员会办公室,配备相应的检察人员为检察委员会办公室专职工作人员,完善检委会办公室的运行机制,充分发挥其参谋辅助职能、管理协调职能、监督检查职能和总结指导职能作用。

  (三)办事完善机制保障

  随着检察官办案责任制的实施,检察委员会审议普通个案的数量将会逐渐减少,在审议案件方面,检委会将主要关注重大、疑难、复杂个案和类案。业务研究是检察委员会办事机构从理论研究角度为检委会提供的一直延伸服务。[7]特别是在将检察委员会设立在研究室的基础检察院,要鼓励和要求检委会委员积极参与案件的承办,加强对检察工作中疑难问题的调查研究,充分发挥检委会办事机构的工作职能,提高检委会工作的亲历性和公正性,切实提高检委会委员的决策能力和充实的实践经验,进一步打破“集体负责制”、表决“多数制”不用承担责任的怪圈。

  完善反馈机制,加强督办检查。对于检察委员会审议议题,检察委员会办公室应制作会议纪要和检察委员会决定事项通知书,报检察长或者受委托主持会议的副检察长审批后,交承办部门执行。检察委员会办公室应当及时了解承办部门执行检察委员会决定的情况,必要时应当进行督办。结合工作实际制定完善《检委会工作责任追究办法》,对发现执行不力的,应提出纠正意见,并对问题的纠正和解决建立跟踪督办检查机制,确保督办检查的实效。

  (四)模式需要创新探索

  针对疑难、复杂案件的讨论决策,检委会可考虑引进一些法律政策水平高、业务熟悉、经验丰富、议事能力强的人员列席会议,参与案件讨论,集思广益。特别是在案多人少的基层检察院,可邀请没有进入检委会的批捕、公诉负责人、办案一线有经验的办案人员等列席检委会参与议题讨论,借助一线办案人员丰富的经验、宽广的思维视角,对提高案件决策效率、决议质量大有裨益。此外,有条件的区域可以进一步研究检察委员会人员结构等探索模式的创新探索,在检委会编外委员、列席委员制度,从法学专家、人民监督员、特约检察员、检风检纪监督员、骨干检察官中遴选编外委员,为检委会提供咨询、建议,对讨论的事项或案件发表意见。

  [1] 《最高人民检察院检察委员会议事规则》.2003年5月27日最高人民检察院第十届检察委员会第4次会议第二次修订.

  [2]曾杰.《司法责任制改革中检察委员会权责探究》.《司法改革评论》第21期.

  [3]贾阳.《提高检委会工作水平 更好保障严格公正司法》.《检察日报》2014年12月11日(总第6658期).

  [4]申书敏.《检委会适应司法体制改革路径探析》.《广西法制日报》.

  [5]卞建林.李晶.《检察委员会议事程序之思考》.《人民检察》2010年第17期.

  [6] 瑞金市人民检察院课题组.《司法体制改革背景下基层检察委员会规范化建设之思考》.《法治与社会》.2016年8月.

  [7]李荣冰.徐碧雪.姜康康.《检察委员会制度改革研究》.《第十二届国家高级检察官论坛论文集》.