蕉岭县人民检察院 徐卫斌*
[摘 要] 人财物省级统管，在保障检察权依法独立行使的同时，也对检察机关和地方人大等的关系带来新的变化和影响。明确检察机关与地方人大的关系定位，分析人财物省统管后产生的影响，通过修改相关法律、完善管理机制、实行备案制度等，形成监督合力，维护司法公正和维护国家法律的统一正确实施。
[关键词] 省统管 检察机关 地方人大 关系
地方人民检察院人财物省级统管是当前我国司法体制改革的一项重要任务，也是减少地方以及行政机关干扰司法活动的一项重要举措，对检察机关依法独立行使检察权起到了积极的保障作用。随着司法体制改革试点工作的深入推进和实施，人财物管理模式的转变势必对检察机关和地方党委、人大、政府等的关系带来新的变化和一定影响，这也是摆在当前检察机关面前的一项新课题。本文结合当前人财物管理体制改革的现状，就“省统管”模式下检察机关与地方人大的关系作一浅析。
一、国外检察机关人财物管理体制的分类比较
在大陆法系和英美法系国家中，由于政治、经济、文化、司法制度等的不同，各国检察机关人财物管理体制也不尽相同。从大多数国家的具体实践来看，检察官的产生方式基本上分为两种:第一，任命式；第二，选举式。其中，大多数国家采用任命方式，少数国家采取选举方式，也有的国家两种方式同时兼用。法国实行的是审检合署制。法国检察院由共和国司法部领导，全国检察院内部实行垂直的一体化管理。司法官最高委员会由宪法规定而设立，是协助总统实行司法官选拔、监督的机构。检察总长和上诉法院检察长由司法部长提名，征求最高司法官委员会意见后，由总统在内阁会议上通过政令任命；其他检察官，由司法部长提名，征求最高司法官委员会意见后由总统直接任命。[1]美国的检察制度与其整个司法制度一样，是由联邦系统和地方系统组成的。地方系统以州的检察机构为主体，但还包括市镇检察机构，在联邦、州和市镇检察机关之间没有隶属关系。包括联邦检察长在内的联邦检察官都由美国总统直接任命，但须经联邦参议院同意；州检察长和检察官一般都由当地居民选举产生，少数为州长或州最高法院任命的；市镇检察官的产生有三种方式：其一是选举，其二是任命，其三是聘任。[2]日本检察官的产生方式不论检察官的级别，一律采用任命式。日本《检察厅法》规定，检事总长、次长检事、检事长由内阁任命，并需由天皇认证；其他检察官均由法务大臣任命。
为确保司法机关独立行使职权，不受地方的制约和干扰，当前，大多数国家均将司法经费独立出来，单独列入国家预算，由中央财政统一划拨。在法国，检察院的经费由司法部统管，并由中央政府在财政中统一支出予以保障，地方政府不承担检察院的经费。[3]加拿大是联邦制国家，预算管理体制由联邦、省和地方政府三级组成，联邦政府事权范围包括了法律，检察经费由中央负担。日本各级政府事权划分的特点是“大地方政府”，在各级政府间的财政体制中突出了地方财政的重要性，大约70％的政府财政支出是通过地方预算安排的，即使是在这种情况下，司法仍属于中央事权，检察经费由中央预算安排。[4]
二、我国司法体制改革人财物省级统管的基本模式
党的十八届三中全会决定提出省级以下地方人民法院、人民检察院人财物由省级统一管理。2014年，第一批试点在上海、吉林、广东、青海、海南、湖北、贵州等7个省（市）正式启动。2015年和2016年，第二、第三批试点工作按照中央的统一部署全面启动。中央出台的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》明确提出了改革路径：对人的统一管理，主要是建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制；对财物的统一管理，主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。
各试点地区结合实际，因地制宜，积极部署，探索推进，认真落实。在“人员”省级统管方面：广东省规定，全省各级检察院中央政法专项编制由省编办统一管理，并商请省检察院统筹调配；设立广东省法官、检察官遴选委员会，统一负责对全省检察官遴选工作；明确市级检察院检察长由省委管理，县级检察院检察长由省委组织部管理。青海省制定了《全省各级人民检察院领导班子和领导干部管理试点办法》，将县市区检察院检察长由市州委管理调整为省委组织部管理；在省一级设立法官、检察官遴选委员会，按照“统一招录、统一遴选、统一提名、分级任免”的要求遴选检察官。贵州省采取了与广东省同样的举措，包括全省检察院系统机构编制统一由省编办管理，市级、县级检察院检察长由省级党委（党委组织部）管理，等等。在“财物”省级统管方面：各地的改革模式和做法基本一致。上海市把基层检察院统一调整为一级预算单位，由市财政局直管；土地、房屋、办公用地等由市财政局、计管局直接管理。广东省规定，各级检察院的经费、资产由省级政府财政部门统一管理；市县两级检察院均作为省级财政部门一级预算单位，由省财政负责统筹其经费保障和资产管理等。
三、当前地方人大与检察机关的关系定位和实现途径
人大的监督权和检察机关的检察权是我国法律监督体系的重要组成部分。地方人大与检察机关的关系主要体现在如下几个方面：
（一）从隶属层面看，是监督与被监督的关系。人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。[5]我国宪法规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。2007年1月1日起施行的《各级人民代表大会常务委员会监督法》规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法”。《人民检察院组织法》规定：“地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”从现有宪法和法律的规定所述，地方人大与本级检察机关之间是监督与被监督的关系，地方人大及其常委会是监督本级检察机关的法律主体。
（二）从效力层面看，是决定与执行的关系。国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人大监督是权力机关就关系宪法和法律实施中的重大问题，从宏观上、从权源上进行的监督，具有决策的性质，即使涉及法律实施中的具体问题，也不是就是论事，这种监督，确切地说是一种权力监督。[6]《各级人民代表大会常务委员会监督法》规定：各级人大常委会对本级人民检察院听取和审议专项工作报告、开展执法检查、提出质询案等时，本级人民检察院应当将落实审议意见、执行决定、答复质询情况等向同级人大常委会报告。《人民检察院组织法》规定：“检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。” 等等。由此可见，人大监督是最高层次的监督，人大作出的决定、决议等产生最高效力，具有终局性，被监督者必须执行。
（三）从目标层面看，是互相支持合作的关系。人大监督是指各级人大及其常委会为保证国家宪法、法律的事实和维护人民的根本利益，依照法定形式和法定程序，对它产生的国家行政机关、审判、检察机关的工作和宪法、法律的实施情况进行的监督。地方人大监督本级检察机关，其根本目的是通过监督更加有效防止检察权的滥用，促进司法公正，维护司法权威。检察监督是检察机关依法对法律的执行和适用情况进行的监督。[7]检察监督的目的是为了保证国家行政权和审判权的依法行使，维护国家法律的统一正确实施。由此可见，两者之间监督对象和监督目标是相融合、相交错的，监督工作也应当是互相支持、互相配合的，以此达到监督效果最大化。工作实践中，地方人大和检察机关在侦查监督、审判监督、行政诉讼监督等方面相互支持和积极配合，形成了监督合力，取得了良好的效果。
按照《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》和《人民检察院组织法》、《检察官法》等相关法律规定，地方人大对本级检察机关的监督比较常见的方式有如下几种：1、选举、任免领导干部和检察人员。选举和罢免本级人民检察院检察长（须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准）、经本级检察长提请任免副检察长、检察委员会委员、检察员等。2、听取和审议专项报告。最普遍的是每年召开的人民代表大会上，同级人民检察院向大会作检察工作报告，接受人大代表的审议和表决。3、执法检查。主要是对本级检察机关执法司法活动进行检查，对发现和存在的问题提出纠正和改进的要求。4、视察调研。即地方各级人大常委会或专门委员会定期组织到本级检察机关听取工作汇报，提出工作要求、意见等。5、开展质询。通常是围绕当地强烈关注的、影响重大的、群众多次申诉的案件处理结果进行质询，并要求本级检察机关反馈结果等。
四、“省统管”模式下检察机关与地方人大关系的影响
我国的人民代表大会制度是人民主权与国家治理权相统一的制度 。地方人大及其常委会是监督本级检察机关的法律主体，市县两级检察院人财物省级统管的实行，势必导致与地方人大的关系产生影响。主要表现在：
（一）检察官遴选制度设计与地方人大任命程序存在一定冲突。改革试点地区先后在省一级设立检察官遴选委员会，出台了《检察官遴选办法（试行）》，明确了省一级检察官遴选委员会组织全省检察官的选任工作，负责审议确定检察官候选人推荐名单并提交省人民检察院党组提名的基本遴选办法。制度的出台与当前法律规定地方人大任命检察官程序存在一定的冲突。《人民检察院组织法》规定，副检察长、检察委员会委员和检察员由本院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任命，明确了提请检察官任命的主体是本院检察长，负责并组织本级检察官任命工作的主体是本级人民代表大会常务委员会。如何协调好省一级检察官遴选委员会与地方人大的关系？理顺好检察官选任工作各自的职责和法律程序？是当前司法改革进程中应当正视和尽早解决的一个重要问题。
（二）人事管理权上提给地方人大选举和任免检察长造成困惑。各试点地区先后出台的市县级检察长由省级党委（党委组织部）管理的规定，成为社会和各界关注的重点和热点。对市县级检察长省统管后如何任免？规定则比较笼统和模糊。“省管”市县级检察长由同级地方人大任免，是否会出现形式上履行法律程序的尴尬？地方人大监督“省管”市县级检察长是否会出现监管上的“真空”？等等。根据宪法和相关法律规定，地方各级人民代表大会有权罢免同级检察院检察长（须报上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准）。地方人大对同级检察院的工作不满意，能否罢免“省管”检察长？罢免前是否需要按照干部管理限权报告？等等。这些问题的出现，给地方人大在对市县级检察长任免时带来困惑。
（三）财物省统管一定程度弱化了地方人大对本级检察机关监督。对本级政府财政预算中检察部门经费预算的审议批准和执行情况监督是地方人大对本级检察机关实施监督的一种方式。财物省统管后，管理模式和管理体制产生变化，市县两级检察院均作为省级财政部门一级预算单位，由省财政负责统筹其经费保障和资产管理，检察部门预算经省人大审议通过后执行，市县两级检察院经费不再纳入本级政府财政预算。由此可见，市院两级检察院财物管理权的上移，一定程度上弱化了地方人大对本级检察机关的监督。
五、“省统管”模式下加强检察机关与地方人大关系的几点设想
习近平总书记指出，司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。同时，司法体制改革又是一场气势恢弘的改革，也是一场影响深远的改革，就决定了司法改革不可能一蹴而就。“省统管”模式下如何加强检察机关与地方人大的关系呢？可从以下几个方面入手：
（一）制订修改相关配套法律。推行司法改革应当符合法治的基本要求，否则会损害整体的司法权威。为此，应尽快修改《人民检察院组织法》、《检察官法》等，对司法改革中涉及的检察官及检察人员的分类、任免、惩戒以及编制、经费等保障制度作出明确规定。同时，完善《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》立法等，“对人大监督检察机关的监督程序、接受监督内容、监督责任范围等作出明确规定，确保检察机关在接受人大监督方面有法可依，依法厘清人大监督和独立行使监督权之间的界限”。[8]当然，司法体制改革涉及我国《宪法》层面需要调整和完善的，条件成熟时也应及早进行修改宪法。
（二）建立科学人事管理机制。可按照“三个统一管理”模式对“人事”省统管：一是机构编制省统一管理。对市院两级检察院的机构和人员编制统一由省级机构编制管理部门管理，省级检察院协助统筹调配。二是干部人事省统一管理。可采取“有限集中、分层授权”的管理模式，规定市县级检察长由省级党委（党委组织部）管理，市县级检察院其他领导班子成员委托省级检察院人事部门管理；除此之外其他干部委托市级检察院人事部门管理，这也符合我国宪法和法律规定上下级检察院之间是领导关系的体制。三是检察官选任由省统一管理。成立省一级检察官选任管理机构，统一负责全省检察官的提名、管理、选任等等，选任管理机构组成人员应体现专业性和代表性。中国的司法权从根本上说是中央事权。[9]“人事”统管最终应达到的目标是中央统一集中管理，以期更好的保障检察权独立行使，以便更好地实现司法公正。
（三）实行经费预算备案制度。备案是一种行为或状态，备案的结果不会对需要备案的事项产生任何实质影响。[10]随着检察机关财物管理体制的改革，省级统管后市县两级检察院经费预算不需通过当地人大审议批准。实行检察经费预算向地方同级人大备案制度，能让地方人大及时通过对本级检察机关经费预算和执行情况的掌握，进而更深入地了解检察工作，也能在监督和支持检察工作时做到客观、全面、到位。同时，检察经费预算向同级人大备案，也是检察机关自觉向人大报告工作，主动接受人大监督的一种具体表现形式。检察经费预算备案制度应对备案部门、备案内容、备案期限、备案责任等作明确规定，确保备案工作做到依法合理、科学规范。
* 蕉岭县人民检察院检察委员会委员、员额检察官。
[1]陈丽莉.《法国的检察官制度》.法学杂志. 2008 第6期。
[2]何家弘.《美国检察制度研析》.法学家. 1994第4期。
[3]余 睿.《法国检察保障制度简介》.中国检察官.2016第8期。
[4]林江群 曾繁林.《浅议基层检察院经费保障机制的科学构建与完善》.广东省人民检察院“阳光检务网”.2010.4.1。
[5]中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话。
[6]张智辉.《法律监督三辨析》.中国法学. 2003 第5期。
[7]金 波.《何谓法律监督》.中国检察（第9卷）. 北京大学出版社2005年版.第174页。
[8]冯昌波、李成成.《检察机关自觉接受人大监督的实践思考》.上海政法学院学报（法治论丛）. 2014，29（4）。
[9]《人民日报》评论员：加快深化司法体制改革 ——五论学习贯彻习近平同志在中央政法工作会议重要讲话.《人民日报》2014年1月22日第二版。
[10]陈雪娇.《论备案制度及其法律性质》.五邑大学（社会科学版）. 2005年5月。