蕉岭县人民检察院 刘嘉苗 丘 晓
【摘要】在司法责任制改革、内设机构改革、“捕诉一体”办案模式改革等多重改革叠加的时代背景下，做好案件质量评查已成为落实司法责任制的保障，此项工作在案管工作中被日渐重视。准确定位案管部门职能，围绕着提升案件质效、提高司法公信力的核心目标，完善并灵活运用案件质量评查工作机制，厘清评查对象、评查指标、评查方式与旧有模式之间的边界，制定弹性评查标准，加强案件质量评查与员额检察官的整体联系，与大数据信息化巧妙结合，促成新时代背景下案件质量评查工作新体系的科学形成。
【关键词】案件质量评查 案件管理 司法责任制
一、新时代背景下案件质量评查工作的新担当
新时代背景下的检察工作，面临着司法责任制改革、内设机构改革、“捕诉一体”办案模式改革等各项改革叠加并行的境况，这一境况对检察机关内部各部门的职能配置、检察官与检察长的职责分配有一定程度上的影响。特别是司法责任制改革，赋予了检察官办案主体地位和独立办案权，要求“谁办理谁负责，谁决定谁负责”。案件质量评查工作在这一改革背景下渐渐受到重视。案件质量评查是指对已办结、未归档的案件，从立案之初到办结终了的各个环节和实体处理等方面进行事后内部监督。充分开展案件质量评查工作能够有效加强对检察官办案的内部监督，有力规范办案过程，持续提高办案质量以及全面推动司法责任制的贯彻落实。检察机关要落实以人民为中心的发展思想，把案件质量作为司法办案的生命线，不断探索建立案件质量评查工作的新模式、新指标。面对着多重改革的案件质量评查工作，建立系统而有效的案件质量评查工作机制变得尤为重要，出台案件质量评查工作相关机制，能够及时发现与剖析检察官在办案过程中存在的问题，能有效督促检察官纠错整改，切实发挥案件质量评查在提高办案质量方面的积极作用。
（一）过去基层院在案件质量评查工作上的实践
2012年2月，最高人民检察院下发了《最高人民检察院案件管理暂行办法》，后又修订了《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，这两份重要文件中，案件质量评查均被作为案件管理的重要内容加以明确，因此，这两份文件也成为当前案件质量评查的明确依据。2013年12月10日，最高检出台的《2014-2018年基层人民检察院建设规划》也进一步强调要建立案件质量常态化评查机制。
在司法责任制改革、“捕诉一体”办案模式改革、内设机构改革之前，最高检尚未出台案件质量评查工作的具体细则，我国一些基层院因地制宜，根据自身案件管理工作与业务部门工作的实际，结合最高检的案件质量评查宏观指引，开展了一系列颇具地方特色、可操作性较强的案件质量评查工作。例如，浙江省绍兴市人民检察院开展公诉案件“三庭”评议活动，包括抽查考核庭、常规评议庭和示范观摩庭，采取不定期随机抽查的形式，重点针对简易程序案件进行评议，评议的内容主要是文书制作、庭前准备、出庭效果、应变能力等。江西省新余市渝水区检察院开展“听庭议庭”专题活动，不定期邀请人大代表、政协委员旁听案件、评议庭审，主动接受“挑刺”，规范出庭行为，增强出庭能力。
由上述基层院做法可见，以往基层院的案件质量评查工作更多的是引入外部监督，用外部专业力量对检察机关办案、庭审、文书制作等方面进行案件质量的评议，这些做法对案件质量评查的方式与内容奠定了基础，对构建案件质量评查工作机制体系有推进作用。彼时，案件质量评查工作职能尚未集中，内部监督机制尚未成体系。
检察机关的案件质量评查工作则是要求加强案管部门对案件整体质量的内部监督，新时代多重改革背景下的案件质量评查工作，便是要强化这种内部监督的效应。
（二）准确定位案管部门职能
检察机关的案件管理部门（以下简称案管部门）是案件质量评查工作的主要负责部门。案管部门处于检察机关枢纽位置，负责统一受案送案、流程监控、质量评查、分析研判、综合考评等职责,实现对司法办案全程的动态监督管理。但是，案管部门的案件质量评查工作在检察机关的案件质量监管体系中，既不能取代办案人员的自我管理，也不能替代业务部门的条块管理。准确定位、有所为有所不为，是科学开展案件质量评查工作的重要前提。
在以往的检察工作以及内设机构改革后的初期工作中，有许多基层院都将案件管理部门简单定位为从事检察办案辅助事务的“大内勤”。案件管理工作是通过实时动态监督、事后质量评查和对检察官履职的考评、绩效认定等职能，统筹管理案件，提升执法水平以及提高案件办理质量等，而内勤工作则是通过事务性工作来实现案件的正常流转，二者之间职能定位不同，案管部门的监督职能与监督地位往往会被业务部门所忽略，又或者在实操的监督工作当中，以往案管部门的监督工作会令业务部门诟病“干预太多”,影响检察官办案独立性。究其原因，案管部门的工作职能整体较为分散，案件管理人才紧缺，相关配套保障制度落后，案管部门难以将案件质量评查此类对专业性要求较高的工作向纵深推进，不能将实质性监督落到实处。要让内部监督措施有效地落实到每一起案件和每一个环节中来，就要打破原本旧有模式的桎梏，改分散模式为集中管理，改多头兼顾为专业队伍，这样才能在多重改革的检察工作背景下将案管工作体系优化升级，准确定位案管部门案件在检察院中的职能与责任，从而能更好地担任案件质量评查工作的职责。
二、基层院案件质量评查工作现状与存在问题
（一）评查组织结构不完备
现如今各地基层院的评查组织模式大致可分为以下三种：案件管理部门负责评查的单层级模式、办案部门自查--案件管理部门抽查的两层级模式和评查工作领导小组--领导小组办公室--评查人员的三层级模式。
很显然，单纯依靠案件管理部门进行评查的单层级模式让案件质量评查工作较为被动，也将无法应对难度日渐增大的案件质量评查工作；而在两层级模式中，办案部门对案件质量评查工作不够重视，对案件质量评查指标细化适用不够了解；在三层级模式下，评查工作领导小组以检察长为组长、副检察长和检委会专职委员为副组长，各部门负责人为成员，下设领导小组办公室负责日常工作，此种模式的组织结构较为严密，组织权威性相对较高，但是实际执行者多为案管部门负责人，而其他业务部门负责人与其是同层级的小组成员，长此以往案件质量评查工作将权威渐失、效果渐微，无法形成长效机制。
（二）评查方式流于形式
就目前大多数基层院的案件质量评查工作而言，“重程序轻实体”现象较为严重，案件质量评查实践过程中，评查人员较为侧重于对办案程序等比较容易发现问题的地方进行评查，对案件实体部分评查过少，评查力度不够，故评查工作的客观性难以保证。以往评查工作中评查出的问题大都集中在文书填写不全、卷宗装订不规范、超期办案等显而易见、可规避结果争议性的程序性问题上，对实体性问题却一笔带过。此外，一些基层院的评查方案里仅仅针对重点案件有案件质量评查的详细规定，不重视对常规案件的评查，这种评查方式对于重点案件较少的基层院来说并不能纠正出任何问题。
（三）评查结果后续效果不足
因案件质量评查工作的形式化、表面化，导致评查结果不尽客观，对检察官办案过程中存在的瑕疵并未提及，对检察官办案能力和案件质量的提升并无帮助。评查结果等次无说服力，因评查结果与落实司法责任制相关，与员额检察官个人考核、奖惩挂钩，流于表面、不尽客观的评查结果将导致评查结果无法达到公正效果，一些因个案特殊情况使得程序性缺失的案件被评为“瑕疵案件”、“不合格案件”，而一些程序无大碍但真正存在事实认定、证据采用等实体问题的案件被评为“优秀案件”，长此以往，案件质量评查工作便会形同虚设，变成一项形式化的工作任务，该纠正的问题得不到重视与改正，评查工作缺少对办案人员的激励，对办案质量的把控积极性降低，不利于提升办案质量和落实司法责任制。
三、界定案件质量评查工作的精准职能
构建完整、科学、有效、操作性高的案件质量评查工作机制，有助于在实际工作中利用评查标准和个案差异对公诉案件进行质量评查，有助于阶段性地对检察官办案过程中出现的程序性与实体性问题进行纠查，从而提升办案质效，提高司法公信力。厘清案件质量评查与旧有工作模式之间的模糊边界，能够让我们进一步做好案件质量评查工作机制的顶层设计。
（一）界定案件质量评查与案件审查办理的关系
案件质量评查工作采用独立工作机制、独立工作模式实现对案件质量的监督。案件质量评查是对已经办结的案件进行质量检查和评定，不能插手办案过程，案件的“办结”是案件质量评查工作开展的重要节点。“捕诉一体”办案模式改革后，办案流程发生了改变，对于案件的“办结”节点应当予以详细的界定，根据案件办结节点来决定案件质量评查工作启动时间。
对于审查逮捕案件，审查逮捕程序结束后，作出绝对不逮捕决定的案件，结束审查逮捕程序后便启动案件质量评查程序。决定逮捕的案件进入审查起诉程序后，应根据处理结论的不同来酌定启动评查的时间。进入审查起诉的案件，移送法院起诉并且法院作处判决或裁定的，刑事裁定审查表入卷后便可启动评查程序；若对已判决的案件确定提起抗诉，抗诉流程结束后再启动评查程序。经审查作出不起诉决定的案件，不起诉决定生效后便可启动评查程序。
（二）厘清案件质量评查与司法责任制的关系
案件质量评查是夯实司法责任的基础与保障，案件评查的结果与司法责任制的落实息息相关。司法责任制改革赋予检察官独立办案权，同样也确定了检察官自由裁量权责任承担的主体位置，是放权与限权的有机统一。追究检察官司法责任制，仅通过评查结果等次轻易地将责任确定，是扁平化地运用评查结果，是形式化地落实司法责任制。案件质量评查的结果不能直接与司法责任制的确定完全等同，不能直接将案件瑕疵与司法责任确定判断为具有直接因果关系，否则会造成职能边界模糊，不利于司法责任制的到位落实。
案件质量评查是以提升办案质效为核心开展的内部案件质量监管活动，其评定的对象是案件，不是承办案件的检察官。司法责任的真正落实是围绕着检察官的责任界定与追究开展的，着眼于对“人”的评价。不考虑个案因素，不考虑承办检察官的办案手段与办案方式，不考虑案件办结后的效果，直接对评查结果等次差的案件承办人追究司法责任是欠妥的。
四、构建科学有效的案件质量评查工作机制
（一）构建合理的评查组织模式
评查组织模式的合理设置有利于评查工作的顺利进行，也能够让评查工作发挥出最大的权威性和公平性。案管部门是案件质量评查工作中的主导部门，壮大案管部门队伍，提高案管部门内部人员的整体专业素质，对案管部门进行定期的案件质量评查管理工作培训确有必要。
案件质量评查小组的成员包含了各业务部门的员额检察官，检察官助理可以协助检察官开展案件质量评查工作。为保证案件质量评查工作的公正性，可以建立案件评查人才库。除了案管部门外，从各业务部门挑选可承担案件质量评查任务的人员，组成案件质量评查人才库，并对人才库实行动态化管理，不断扩充质量评查人才队伍。评查工作开始时便从案件质量评查人才库中利用系统随机抽取案件质量评查小组的成员，以确保小组成员的随机性与质量评查工作的公正性。对于特殊类案，案管部门亦可与其他业务部门联合开展评查工作，如上海市检察机关在2019年便明确在全市年度评查工作中纳入“和其他办案部门共同组织开展专项评查工作”，对于特殊类案，与办案部门联合评查，更具有针对性与专业性。
在原本案件质量评查领导小组--案件质量评查办公室--案件质量评查成员三层级模式的基础上，增设外部评查流动小组，拟邀请人大代表、政协委员、法官、律师等参与到个案质量评查工作中来，扩充案件质量评查力量，合理运用外部专业力量，避免检察机关封闭式评查造成的评判偏差。
（二）选择多元评查方式，科学确定评查对象
常规案件抽查方式要求涵盖所有案件，抽查时应当兼顾每个业务部门、每位检察官、每个办案组，根据固定时间段内案件数量合理确定抽查比例范围。借助信息化业务系统实时统计每位检察官在固定时间段内办理案件的数量和案件被评查的比例，利用系统的随机性自动用确定的比例抽取案件，或者系统自动筛选出低于平均评查比例的检察官或办案组，推送评查。
重点案件的评查案件抽取方式相对较为复杂，选案标准注重精准。对重点案件的评查是评查工作的重点，故其选案标准有以下两点：一是据最高人民检察院《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》第十三条规定列举的以诉讼结果为依据确定的重点评查案件，即批准或者决定逮捕后作不起诉处理，或者提起公诉后又撤回起诉，或者人民法院判决无罪、免予刑事处罚的案件。二是案管部门在流程监控中发现、评查系统在监测中发现具有重大质量风险的案件，以及存在严重程序违规、缺少制约程序等问题的案件，如立案监督案件未予立案的、检察建议提出后未被采纳，未取得实际监督效果的案件等。
专项案件评查是针对特殊案件、特定群体、特定问题的项目式案件评查，通常以专项小组的形式进行年度专项评查，对一些特殊情形案件通过个案评查方式能够实现对案件质量的精准评价。对专项案件的选取可依据以下几点标准确定：一是特定案件、特定群体类案件，如未成年人性侵类案件，涉案人数多、涉案金额大的非法集资类案件等；二是特定问题类案件，如检察建议书制定与后续效果情况类案件等；三是特定程序类案件，如二审上诉改判的案件等。一般而言，专项案件的评查由上级院向下级院抽取案件完成。
（三）科学制定与规范运用评查标准
制定具有科学性与前瞻性的弹性评查标准，能够在案件评查工作中适应不断变化的现实情形，不仅适应覆盖面广的常规案件评查，也能在特殊个案评查中灵活运用。
大部分基层院在制定评查标准的时候，大多根据从评查结果等次优质、合格、瑕疵、不合格反推评查标准，这种方式制定的标准虽大体适用但缺少特殊性处理标准。评查标准应当松弛有度，要便于实际操作，也要保持评查主体的主观能动性和自由裁量权，兼顾共性与个性，规范制定通用标准，精确制定弹性化特殊标准，同时也应当考虑地区之间的差异性，保持评查标准制定的开放性。通用标准的制定应当规范、稳定，具体细则为事实认定、法律适用、办案程序、文书制作、办理效果等各个方面对案件质量进行评查。特殊标准应当结合各检察院现实工作进行制定，要求涵盖“四大检察”、“十大业务”，同时也要根据“十大业务”对案件进行分门别类，对各类别案件制定精细化、操作性与专业性强的评查标准，如未成年人刑事案件标准、国家赔偿案件标准、刑事执行监督案件标准、公益诉讼案件标准等。
此外，可将案件承办效果单独作为评查标准之一，对案件承办结果的效果--法律效果、社会效果与政治效果之间的权重进行综合性的评查，为往后案件承办效果构建相关衡量机制奠定基础。
对于评查工作当中如何运用评查，也应当制定相关规范让评查标准的运用有章可循，才能让评查标准运用变得合理规范，评查工作才能彰显公正公平。对于评查标准的把握运用而言，每一个评查内容都有相应具体的评查项目，根据这些项目，评查小组对案件进行评查，对是否符合项目标准进行评判，是否存在程序上的缺失、内容上的瑕疵，存在的主要问题是什么，整改意见建议是什么，将这些问题情况整理成评查情况表和评查工作报告，并针对评查出的问题数量、问题轻重程度进行对案件评查结果的等次确定。
（四）适时引入“案-件比”评查标准
有效降低“案-件比”是近年来检察工作的重中之重，通过案件质量评查工作的倒逼，能够有效提高检察官在办案过程中对降低“案-件比”的自主积极性，形成自我规范办案程序的意识。“案-件比”也是最高检制定的案件质量评价指标的核心指标，“件”数越高，“案”经历的诉讼环节越多，办案时间越长，当事人对诉讼活动的评价相对越低，办案效果便越差。
适时在案件质量评查工作中引入“案-件比”的评查标准，也能在引导侦查取证方面获得新思路，也能显示出案件质量评查工作的客观性。利用“案-件比”的评查标准进行评查，主要针对检察官或办案组对案件侦查阶段提前介入、引导取证的情况进行评查，对检察官或办案组介入范围是否恰当、介入时机是否适时、介入程序是否规范、介入程度是否适合等方面进行评查，不同案件介入的范围、时机与方式都不同，“案-件比”评查标准适用主要在检方结合案情提前介入警方引导取证时是否把握好了“度”，是否超过了一般必要性。另外，对于提前介入的程序性工作也应当进行评查，如提前介入法律文书是否规范、在系统内是否及时记录做好台账工作等。
（五）保证评查结果的合理运用
案件质量评查的结果等次应当要合理运用，这样才能发挥出评查工作的成效。一般而言，对于案件质量评查结果等次有以下几种运用形式：一是对于纠查出的案件质量问题，办案人员应当对这些问题予以纠正，落实整改，并且要保证问题落实整改的时效性；对于出现频次高的程序性问题与同一业务线上易出现的实体问题，案管部门应当予以研究，找出问题的共性与特点，以在后期可制定相关的工作规范，也可以与业务部门共同讨论如何在实际工作中防止此类问题重复出现，加强两部门之间的良性互动，以达到评查效果。二是将案件质量评查结果等次与业绩考核、奖惩挂钩，将其作为考核奖惩的主要依据，以倒逼检察官不断提升执法办案能力，不断树立保证案件质效化的意识。对于评查结果等次好、问题较少的，应当予以通报表扬、考核奖励，也可以将优秀案件作为经典个案进行评讲、宣传；而对于评查结果等次差、问题多的，应当予以通报批评，责令部门整改或追究责任。对于因特殊情形导致程序性缺失、评查项目不达标的案件，应与承办人或办案组进行联合讨论评查，结合办案实际与办案效果进行综合评查。每次评查工作结束都要建立每个案件、每个检察官的评查档案，将评查结果和报告如实录入业务系统当中，对检察官的业务水平实行动态管理，年度总结、业绩考核、评先评优等都可以将其作为依据。
（六）利用信息化技术优化评查工作
大数据时代背景下，应善于利用信息化技术提升案件质量评查工作质效，建立智能业务系统以优化案件质量评查工作手段。基于目前全国范围内的案件质量评查工作方式，部分基层院仍采用人工评查的方式，无法适应日趋繁重复杂的案件质量评查工作，故案件质量评查智能业务系统的技术设计值得研究：一是构建案件质量评查工作自动抽案功能，业务平台自动依据一定比例范围抽取评查案件，实现案件质量评查的自动化。二是将评查标准和评查流程嵌于业务系统内，实现评查标准与发现问题一一对应、核查问题留档、评查结果与评查报告自动生成等便捷功能，实现案件质量评查的规范化。三是设置科学严谨的数据分析业务功能，实时统计每次案件质量评查工作的数据，对每起评查案件的评查工作进行建档留存；根据不同维度如案件性质、检察官、部门等对评查工作进行数据报表的呈现与分析，自动统计案件质量评查核查出的问题数量与属性，形成图表，可作为对办案工作机制的研判依据，实现案件质量评查的质效化。
（七）规范案件质量评查小组
案件质量评查小组作为案件质量评查的主体，其在案件质量评查中的工作应当受到规范，出台工作规范实属必要，不仅能够让评查小组成员在评查工作时有章可循，也能在一定程度上约束评查小组的权力和行为。
除了案管部门要定期进行案件质量评查管理工作培训，增强业务管理能力之外，评查小组成员也应当在平常工作中不断积累办案经验，不断学习评查标准，要做到不仅在办案过程中用标准对照办案、规范办案，也应当在参与案件评查工作时做到运用自如、公平公正。对于案件质量评查小组的成员也可以引入评分机制，根据评分权衡、流动选择小组成员。在评查工作结束后，案管部门根据评查小组成员的工作对其评查业务能力进行评分，评分依据主要在有无准确且公正运用评查标准、有无用私徇情、有无漏错等。